Донбасс между строк. Как поменяют Украину предложенные Зеленским изменения в Конституцию

В президентском проекте изменений к Конституции по децентрализации власти одни ждали "зраду", другие – приближения мира на Донбассе.

И тех и у других поданный в Раду еще в пятницу главой государства законопроект вызывал один общий вопрос – есть ли там положения об особом статусе Донбасса.

Проведение конституционной реформы в Украине, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей) было одним из политических требований Минских соглашений, подписанных в начале 2015 года.

Принятие особого статуса для Донбасса стало водоразделом и на первой встрече в Нормандском формате для президента Владимира Зеленского. С одной стороны, коммюнике "нормандской четверки", принятое по результатам парижского саммита, доказывает, что президент согласился закрепить особый статус Донбасса на законодательном уровне.

"Стороны выражают заинтересованность в достижении договоренностей в рамках Нормандского формата (Н4) и Трехсторонней контактной группы по всем правовым аспектам Закона об особом порядке местного самоуправления (об особом статусе) отдельных районов Донецкой и Луганской областей – как указано в Комплексе мер по выполнению Минских договоренностей от 2015 года – с целью обеспечения его функционирования на постоянной основе", – сказано в документе.

В Комплексе мер, на которое сослались лидеры "четверки", прописано "проведение конституционной реформы в Украине" и "вступление новой Конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей".

С другой стороны, в поданном Зеленским проекте ни слова о Донбассе. Но если читать проект между строк, то будущие перемены там все же можно найти. Что означает президентский проект изменений к Конституции, анализирует "Страна".

Децентрализацией и не пахнет

"Если это децентрализация, то я тогда китайский летчик", – пишет на своей странице в Facebook градоначальник Днепра Борис Филатов.

В поданном президентом проекте с громким названием по децентрализации, на самом деле не так и много от передачи власти на места.

Вместо децентрализации в нем, наоборот, серьезное укрепление президентской вертикали на местах. Благодаря созданию институтов префектов, президент получит право остановить фактически любое решение местных советов, если оно, по мнению этих самих префектов (которых будет назначать президент по представлению Кабмина), противоречит Конституции или угрожает национальной безопасности.

То есть, по сути, президент может через своих представителей блокировать работу любых выборных органов власти и заменять их своим представителем еще до решения суда на основании лишь обращения префекта.

А через суд, находящийся в Киеве, и распускать их. Что является прямой централизацией власти, а не тем, что декларируется в названии законопроекта. Местные органы власти таким образом, оказываются на куда более прочном "крючке" из Киева, чем сейчас.

Параллельно президент задумал перекроить карту Украины. Из Конституции исчезнет перечень областей в нынешнем виде. Более того: законопроектом декларируется возможность установить новые границы областей простым голосованием в парламенте.

"Чтобы было понятно, после таких изменений в Конституцию можно простым парламентским большинством присоединить к Днепру, например, поселок Горького с одной улицей и объявить новые выборы в "новой территориальной общине". Или присоединить к Запорожью Луну, просто потому, что хочется", – пишет на этот счет Филатов.

Проект Зеленского в целом выглядит как брат-близнец аналогичного законопроекта по изменениям в Конституцию, который 4 года назад подавал его предшественник Петр Порошенко. Тот проект даже получил одобрительный вывод Конституционного суда и прошел первое чтение в Верховной Раде.

Только там останавливать действие актов мог напрямую президент, а тут президент после представления префектов. И еще в том проекте было прямое упоминание об особом статусе Донбасса, а в нынешнем его нет.

Но несмотря на то, что эти проекты буквально идентичны, сейчас реакция фракции Порошенко на проект изменений в Конституцию от Зеленского оказалась крайне негативной.

"Отменяется демократическая, европейская реформа децентрализации... Президент под видом префектов вводит своих смотрящих.. Вместо народовластия – диктатура. Постсоветские люди во власти решили уничтожить европейскую модель государства и строить нью-СССР с Генсекретарем во главе", – заявила ближайшая соратница бывшего президента Ирина Геращенко.

А еще одна нардеп от "Евросолидарности" Виктория Сюмар попыталась оправдать бывшего президента, заявив, что когда в первом проекте предписывалось право главы государства отменять действие актов местных органов власти, то был "предохранитель на крайний случай вроде попытки сепаратизма".

"В законопроекте норма о префектах подана намного мягче, сбалансированнее позиция, чем я хотел. Они фактически не останавливают акты, а приостанавливают. Эта процедура вообще сложна. Они собой суд не подменяют. Автоматически отменяются только акты, касающиеся территориальной целостности страны. Это даже мягче, чем закладывалось в проект 2015 года президентом Порошенко. Здесь абсолютно нет злоупотреблений, прямого вмешательства в деятельность органов местного самоуправления", – парирует "Стране" народный депутат Виталий Безгин (СН), который возглавляет подкомитет по вопросам административно-территориального устройства в комитете по вопросам организации государственной власти, местному самоуправлению, региональному развитию и градостроению.

По его словам, в проекте Порошенко было куда больше диктатуры, чем в проекте Зеленского.

Член профильного комитета, народный депутат Алена Шкрум ("Батькивщина") в разговоре со "Страной" отмечает, что проект значительно усиливает полномочия президента под лозунгом децентрализации.

"Офисом нынешнего президента движет та же логика, что и во времена Порошенко: под лозунгом децентрализации еще усилить власть главы государства. Причем это будет происходить не только через эти конституционные изменения, но и другие законы, которые якобы собираются принять. Так, институт префектов требует отдельного закона, иначе не заработает. Но даже сейчас эта более централизованная модель, чем в той же Франции, где тоже есть префекты и вообще сильная президентская республика. У нас же открывается широкое поле для злоупотребления вокруг возможности отмены актов органов местного самоуправления", – говорит она.

Раскритиковали реформу и в "Оппозиционной платформе – За жизнь". Татьяна Плачкова в разговоре со "Страной" отметила, что институт префектов получает чрезвычайно широкие полномочия, а это создает условия для узурпации власти президентом.

"Фракция "Оппозиционной платформы – За жизнь" поддерживает реформу децентрализации, но исключительно на добровольных условиях. Предложенные президентом изменения в Конституцию ставят точку в возможности громад объединяться добровольно и дают на проведение местных выборов лишь 90 дней после принудительного объединения. Учитывая, что новый Избирательный кодекс принимается, фактически, в авральных условиях, необходимо будет время для его имплементации. А, следовательно, принудительно созданные громады к первым местным выборам не смогут подготовиться. На мой взгляд, для надлежащей подготовки к ним потребуется не менее года. Если такие выборы все-таки будут проведены, их объективность останется под большим вопросом. Кроме того, законопроектом предусмотрено создание института префектов, назначаемых непосредственно президентом. Учитывая чрезвычайно широкие полномочия, которыми наделяют префектов, по сути под видом децентрализации создаются условия для узурпации власти в его руках", – говорит "Стране" Плачкова.

В тоже время, источник "Страны" в руководстве одной из облгосадминистраций обратил внимание на существенные перемены в региональной политике в случае вступления этих изменений в силу.

"Сейчас областью фактически руководим мы, областная госадминистрация. Нашего руководителя назначает президент и все топовые фигуры, так или иначе, тоже согласовываются с Киевом. В обновленной же Конституции будет прописана совсем иная логика. Вместо областной администрации будет исполком областного совета, который сам областной совет и будет формировать. И, формально, никакого влияния на это Киев иметь не будет. Но появляются префекты с очень широкими полномочиями, которые могут, при желании, просто уничтожить этот облсовет, подав президенту на приостановку его деятельности. То есть, тут все равно будет зависимость. С другой стороны, местные элиты могут купить должность префекта для своего человека. Учитывая степень коррупции, это рабочая схема. И тогда, в принципе, можно будет спокойно работать", – сказал "Стране" областной чиновник.

Особый статус между строк

Но все выше упомянутые новации – это только "буква" закона. Между строк в нем указаны куда более интересные перспективы. Например, речь идет о правках в статью 92 Конституции, где к нормам, которые регулируются принимаемыми Радой законами Украины относится и "административно-территориальное устройство, правовой статус административно-территориальных единиц".

Теоретически эта норма позволяет легализовать уже принятый ранее закон об особом статусе Донбасса, либо любой аналогичный закон, который примут в будущем. Например, президент Владимир Зеленский не раз анонсировал принятие нового отдельного законопроекта по особому статусу Донбасса. И, таким образом, формально избежать необходимости внесения дополнительных изменений в Конституцию.

Для принятия закона требуется всего 226 голосов.

Но в таком случае есть и свои подводные камни. Например, даже если допустить, что закон об особом статусе Донбасса будет принят после этих изменений к Конституции, в будущем парламент сможет в любое время его отменить также простым большинством, либо внести в него существенные изменения.

Кроме того, в Минских соглашениях прямо написано, что особый статус Донбасса должен быть закреплен в Конституции, а не просто на уровне закона. И это означает, что нет гарантий, что Россия или другие партнеры по "нормандской четверке" сочтут этот хитрый ход за прямое выполнение нормы Минских соглашений. В Кремле уже заявили, что "очень внимательно изучат" законопроект "на предмет соответствия Минским договоренностям и "формуле Штайнмайера".

В украинском парламенте уже готовятся задать партии власти вопрос, для чего нужны такие нормы.

"По особому статусу Донбасса. В проекте Порошенко он был прописан, поэтому у него не было 300 голосов за него. А здесь отдельной строчкой не прописано, но есть возможности для введения особого правового статуса для неких отдельных территорий. Здесь кроются риски, потому что и особый статус для, скажем, Закарпатья, и отдельных городов могут подпадать под эту норму. Ее подробнее следует обсудить с конституционалистами, чтобы избежать манипуляций, широких трактовок", – поясняет "Стране" Алена Шкрум.

Но в "Слуге народа" настаивают: никакой "зрады" в документе нет.

"Нет никакой "зрады" в части, касающейся админустройства и границ областей в частности. Детально все будет расписано в законе на эту тему. Его, к сожалению, до сих пор не существует. Эта норма соответствует тому, как оно закладывалось в базовой редакции Конституции. Что касается фиксированного перечня областей, это была позиция конституционалистов, которые работали над текстом. И это не значит, что кто-то планирует менять границы или количество областей. Мы неоднократно это подчеркивали. Весь хайп поднят исключительно потому, что кто-то хотел увидеть "зраду" насчет ОРДЛО или "федерализации". А ничего подобного не оказалось, но надо ж показать, что не зря раскричались", – говорит "Стране" народный депутат Виталий Безгин (СН).

Впрочем, даже в этом вопросе "Слуги" подстраховались. Свою подпись под законом поставил не сам президент, а глава его офиса Андрей Богдан.

"Понимаете, в этом щепетильном вопросе нужно действовать без шума и пыли. Я не исключаю, что вообще этот проект преследует две цели: укрепить президентскую вертикаль и создать лазейки, чтобы принять особый статус Донбасса. В лобовую они не могут действовать, могут только маневрируя и пытаясь обойти претензии всех сторон. В крайнем случае, негодование радикалов, добровольцев погасят тем, что этот проект писал не сам Зеленский, а Богдан. Это еще одна попытка оставить Зеленского в белых перчатках, – говорит "Стране" политолог Вадим Карасев. – На данный момент я вижу, что подали изменения в Конституцию, которыми упрочняется президентская вертикаль, а сами параллельно будет готовить новый закон по особому статусу. Может, этот новый закон даст ответы на все вопросы, и хотя бы на временной основе позволит ввести особый статус для Донбасса. И уже не нужно будет лишний раз идти к Медведчуку, к Коломойскому, к Ахметову, искать 300 голосов для особого статуса".

Учитывая, что следующая встреча в Нормандском формате запланирована через 4 месяца, политолог отмечает, что это тот срок, который пока выиграл президент, чтобы детально подготовить законопроект об особом статусе Донбасса.

Реформу запустят на этой неделе

Уже на нынешней пленарной неделе депутаты собираются отправить президентский законопроект в Конституционный суд. Виталий Безгин считает, что сессия легко найдет 226 голосов для того, чтобы отправить изменения в КС.

"А дальше будем говорить с коллегами из "Голоса", "За будущее". С "Евросолидарностью" не вижу вообще о чем говорить, если они выступают против своей же реформы", – отмечает он. Депутат прогнозирует, что голосование состоится "в среду-четверг" и до второго чтения законопроекта о рынке земли, ведь у того масса поправок.

Затем ожидается непростой процесс прохождения изменений по децентрализации через КС. Буквально за последнее время КС не позволил президенту создать новые институты уполномоченных Верховной Рады в разных сферах.

А теперь, как сообщил источник "Страны" в Конституционном суде, суд признал неконституционным проект президентских изменений в Конституцию касательно права президента назначать главу ГБР и НАБУ. Также суд признал конституционным, но с предостережениями, проект изменений в Конституцию касательно перехода на чисто пропорциональную систему выборов и сокращения числа депутатов Рады до 300 человек. Но по регламенту Рады признание проекта конституционным с предостережениями, запускает всю процедуру с самого начала: нужно будет устранить выявленные недостатки и подать законопроект в КСУ заново.

Таким образом, офису президента придется поднапрячься, чтобы склонить КС на свою сторону по реформе децентрализации.

Если же КС даст положительный вывод, в сессионном зале нужно будет на двух сессиях набрать сперва 226 голосов, затем 300.

А затем – в течение 90 дней после вступления закона в силу – пройдут первые местные выборы глав общин, окружных, областных советов.

Теоретически можно успеть к осени-2020. Если КС даст вывод к середине января, там депутаты могут проголосовать проект в первом чтении. А затем – не позже июля 2020 года – во втором чтении с тремя сотнями голосов.

На последнее воскресенье октября 2020 года и так были назначены плановые местные выборы. Если успеть пройти все процедуры, то новое административно-территориальное устройство Украины целиком запустится уже через год. И не исключено, что в том числе и на той территории Донбасса, которая пока не подконтрольна официальному Киеву.

Если, конечно, Россия согласится на такой подход по "скрытому" внесению особого статуса Донбасса в Конституцию.