Закон о референдуме от Зеленского: плюсы, минусы, подводные камни

Президент Украины Владимир Зеленский подал в Верховную Раду первый законопроект из пакета законопроектов о народовластии – "О народовластии через всеукраинский референдум". Над документом работали специалисты Офиса президента, народные депутаты и целый ряд общественных организаций. Несмотря на то, что эксперты называют ряд потенциальных угроз и некоторые недостатки законопроекта № 3612, в целом мнение о нем положительное.

Напомним: в Конституции целый раздел посвящен урегулированию вопросов референдума, однако провести плебисцит в настоящее время не представляется возможным. Старый, еще "советский" закон, по которому прошли референдумы 1991 и 2000 годов, утратил в силу в 2012-м, после утверждения нового законодательства в данной сфере. Но это законодательство было признано Конституционным судом не соответствующим Основному закону. Таким образом, конституционные нормы о референдуме остались, в принципе, без законодательного обеспечения и де-факто не работали. Источник – Сегодня.

Впрочем, даже когда соответствующее законодательство существовало, оно практически не применялось (исключение – референдум 2000 года и референдум о Независимости).

"Никто не отрицал необходимости самого закона о референдуме. Другое дело, что после 2000 года у украинских элит – именно элит, а не у народа – было к нему такое противоречивое отношение: как бы не заиграться. После 2014 года были опасения, что Россия может повлиять. Но на самом деле у нас расклад сил внутри страны после начала агрессии поменялся. И Россия в принципе не могла "выиграть" украинский референдум по внешнеполитическим вопросам. Я абсолютно в этом убежден, и все соцопросы это подтверждали. Но в целом проблема не в законе, его не боялись, его, скорее, опасались: как бы чего не вышло. Поэтому не трогали", – отметил в комментарии сайту "Сегодня" политолог Владимир Фесенко.

Это мнение разделяет и глава Комитет избирателей Украины Алексей Кошель.

"Референдум был заблокирован на протяжении многих лет. Но это был очень деликатный компромисс элит как раз для того, чтобы на референдум не выносились вопросы, раскалывающие страну", – сказал в комментарии сайту "Сегодня" глава КИУ.

Сейчас же, по мнению экспертов, законодательное оформление процедуры референдума назрело. И, хотя угрозы раскалывания общества сохраняются (любой референдум в любой стране разбивает общество минимум на два лагеря – тех, кто "за", и тех, кто "против"), потенциальной пользы от закона намного больше, чем потенциальных угроз. Поскольку проект прописан действительно довольно неплохо и содержит в себе множество предохранителей "от дурака".

Что в проекте

Согласно законопроекту, на референдум могут быть вынесены вопросы изменения I (общие основы), III (выборы, референдум), XIII (внесение изменений в Конституцию) Основного закона Украины. Эти вопросы вносятся после того, как конституционные изменения пройдут все необходимые процедуры, включая проверку Конституционным Судом и утверждение двумя третями парламента. Этот референдум назначает президент.

На референдум также могут быть вынесены вопросы изменения территории страны. Это предусмотрено и Конституцией. Но вот законопроект о референдуме уточняет: речь идет об утверждении принятого Верховной Радой Украины закона о ратификации международного договора об изменении территории Украины. При этом вопросы о нарушении территориальной целостности страны выносить на референдум запрещается.

"Вот здесь мы видим первый четкий предохранитель. С одной стороны, закон, как и Конституция, говорит, что референдум проводится по вопросам изменения территории страны. И, чтобы не подозревали, что можно как-то легитимизовать потерю части Донбасса или Крыма, в законе фактически уточнили, что референдум может рассматривать изменение территории. Но только в сторону увеличения. Это звучит фантастически, но это страховка", – говорит Владимир Фесенко.

Референдум по вопросу изменения территории назначает Верховная Рада

Наконец, третий субъект инициативы проведения референдума – народ. Граждане могут инициировать референдум по вопросам общегосударственного значения, то есть "решение которого влияет на судьбу всего украинского народа и имеет общественный интерес".

"Это может быть референдум по вступлению Украины в НАТО или ЕС. Это самый простой и самый понятный пример. Это может быть референдум по вопросу продажи земли иностранцам. И так далее", – говорит Владимир Фесенко.

Второй блок вопросов, по которым могут инициировать референдум граждане, – отмена действующих законов или их отдельных норм.

Для проведения референдума по народной инициативе должна собраться группа в составе не менее 300 человек, пригласив на собрание представителя ЦИК. Группа должна сформулировать вопрос референдума и одобрить формулировку. Затем инициатива передается в ЦИК, и начинается процедура сбора подписей граждан за проведение референдума. Их нужно собрать 3 миллиона, причем подписи должны быть собраны не менее чем в двух третях регионов и не менее чем по сто тысяч подписей в каждом из них. Провозглашает референдум по народной инициативе президент. При этом глава государства или не менее 45 народных депутатов могут подать в Конституционный суд конституционное обращение относительно конституционности вопроса, предлагаемого для вынесения на всеукраинский референдум по народной инициативе.

Еще из нюансов законопроекта. На референдум разрешается выносить только один вопрос. При этом он должен требовать однозначного ответа: "да" или "нет". Если на референдуме по вопросу об отмене закона большинство граждан, принявших участие, проголосует "за", этот закон будет отменен в течение 10 дней. А вот решение вопроса общегосударственного значения может быть оттянуто во времени: закон о референдуме лишь обязует госорганы и должностных лиц реализовать его. Но точные сроки не указывает.

Наконец, новинкой законопроекта является электронное голосование. Гражданам разрешено голосовать на этапе сбора подписей в электроном виде, используя цифровую подпись. В принципе, проект предусматривает возможность электронного голосования и на самом референдуме – для этого создается отдельный избирательный участок. Но подробно процедура в законопроекте не выписана.

"Электронного голосования на референдуме в ближайшее время не будет, – пояснила в комментарии сайту "Сегодня" глава правления гражданской сети "ОПОРА" Ольга Айвазовская. В документе заложена достаточно рамочная форма относительно разработки прототипов или пилотных проектов по электронному голосованию. Эта форма голосования будет использована тогда, когда она будет испытана, когда ей будут доверить. То есть мы не говорим, что вот, есть норма, и уже завтра, кто хочет, через электронную почту голосует", – сказала Ольга Айвазовская.

По ее словам, в дальнейшем будет отдельно разработан законопроект об электронном голосовании. И там уже будет подробно расписана процедура, включая верификацию во время голосования, защиту и так далее.

Плюсов больше

Опрошенные сайтом "Сегодня" эксперты называют целый ряд позитивных норм, которыми отличается законопроект.

"Что касается правовых аспектов, то, во-первых, важно, что этот референдум могут инициировать граждане, но лишь если они соберут за 60 дней не менее трех миллионов подписей. При этом в двух третях регионов – не менее сто тысяч голосов в каждом. Это будет маркером того, что вопрос, который выносится на референдум, важен для всех", – рассказала Ольга Айвазовская.

Второй важный момент – референдум считается состоявшимся при явке не ниже 50% избирателей.

"Соответственно, принять решение меньшинством будет довольно тяжело. Потому что только действительно важные для народа и страны решения смогут мобилизовать граждан на участие в голосовании", – отметила Ольга Айвазовская.

Такого же мнения относительно "барьера" придерживается и глава КИУ Алексей Кошель.

"Среди плюсов законопроекта – 50%-ный барьер для того, чтобы референдум состоялся. Это очень высокий барьер, который защищает нас от многих рисков. Потому что, я полагаю, есть риск, что сразу после того, как закон вступит в силу, различные пророссийские и антиукраинские силы попытаются инициировать череду референдумов по очень болезненным вопросам. У нас пророссийские силы, например, неоднократно заявляли о желании провести референдум по вопросу второго государственного языка, по вопросу об отмене декоммунизации и другим вопросам, которые могут отвечать национальным интересам России. Потому 50%-ный барьер – это достаточно серьезная защита", – говорит глава КИУ.

Среди других положительных моментов эксперты называют наличие "предохранителя" в виде Конституционного суда и то, что референдумом можно отменить закон, но нельзя закон утвердить.

"Очень большой плюс, что можно отменить закон или норму, но нельзя проголосовать за закон. Потому что в противном случае возникал бы целый ряд вопросов. Как, например, принимать изменения в этот закон, утвержденный по народной инициативе? Тоже на референдуме? Как его отменять? Ну, и множество других", – говорит Алексей Кошель.

В свою очередь, Ольга Айвазовская акцентирует на том, что закон о референдуме гармонизирован с избирательным кодексом в части избирательных процедур. Процедуры территориальной организации референдума, подсчета голосов, субъекты избирательного процесса и так далее очень близки к тем нормам, что заложены в Избирательном кодексе, который нарабатывается уже длительное время и улучшается.

Серьезным плюсом проекта она называет также хорошо прописанную в документе процедуру формирования избирательных фондов. Акцентируя, что законопроект о референдуме предусматривает формирование фонда уже на этапе сбора подписей.

"То есть агитация при сборе подписей – еще до объявления референдума – также подпадает под действие закона. Мы понимаем, что этот этап требует определенной информационной деятельности, мероприятий, которые должны быть профинансированы. Теперь процесс финансирования будет абсолютно прозрачным, фонды не будут формироваться крупными бизнесменами или третьими странами, допустим. А значит, мы убедимся, что это действительно народная инициатива, а не что-то другое", – говорит Ольга Айвазовская.

Есть и минусы

Как отмечает глава КИУ Алексей Кошель исторически вся правовая база, касающаяся проведения референдумов, содержала слабое место: процедуру проверки подлинности подписей за референдум.

"И этот законопроект, к большому сожалению, эту проблему не решает. Напомню, что раньше в Украине существовал такой себе теневой бизнес, когда определенные структуры, "коммерческие фирмы" "обеспечивали" сбор голосов. Попросту эти фирмы, имея базы данных, сами подписывали эти листы. За референдум по народной инициативе нужно собрать 3 миллиона подписей – это очень много. И есть опасения, что у нас могут возродиться упомянутые "кооперативы". Закон этот вопрос так и не урегулировал. Согласен, что это очень сложный вопрос, его действительно очень сложно урегулировать. Но все же нужно пытаться и хорошо поработать над ним", – отмечает глава КИУ.

В то же время он отмечает, что норма, позволяющая на этапе сбора подписей использовать "электронную подпись", частично нивелирует этот недостаток.

"Этот способ на этапе сбора подписей безусловный плюс, поскольку электронный способ гораздо надежнее на данном этапе, чем бумажный. Но, конечно, для того, чтобы внедрить электронное голосование на самом референдуме, нужно прописать закон. При этом я считаю, что вводить электронное голосование сегодня рано. Я общался с десятками международных экспертов, которые специализируются на вопросах электронного голосования. И они говорят, что при его внедрении и использовании ключевой вопрос – даже не в защищенности системы. А в доверии избирателей к результатам электронного голосования. За рубежом с этим проблема колоссальная. Думаю, у нас – еще большая. Потому считаю, что сейчас внедрять электронное голосование на референдуме, равно как и на выборах, не стоит", – говорит Алексей Кошель.

Еще один недостаток проекта, по словам главы КИУ, – недостаточно жестко прописанная норма о наполнении и расходовании фондов.

"Я считаю, что отчитываться за средства, которые поступают на счета и расходуются, нужно онлайн каждый день. Тысячи журналистов и активистов гораздо эффективнее отследят, откуда поступали деньги, как, как и на что они расходовались. У ЦИК на это просто не хватает рук", – говорит глава КИУ.

Есть вопросы к механизмам работы закона и у Владимира Фесенко.

"Допустим, что касается отмены законов. Здесь инициатив может быть очень много. Но, во-первых, тут нужно контролировать сбор подписей. Во-вторых, как они будут обходить норму "1 вопрос на референдум"? Проводить более двух референдумов в год – сложно. И дорого для государства. По большому счету – миллиард гривен госсредств за один референдум. И вот как они будут определять очередность референдумов, если инициатив будет очень много?", – говорит Владимир Фесенко.

Однако в целом политолог отмечает, что проект довольно сбалансирован и учитывает различные моменты, которые могли бы помешать реализации идеи народовластия.