Крым, Донбасс, НАТО, земля. Что написано в законе о референдуме и какие вопросы могут на него вынести

Верховная Рада приняла во втором чтении президентский законопроект "О всеукраинском референдуме".

Этот закон позволяет проводить референдумы в том числе и по народной инициативе. А также об изменении территории Украины. Причем правку о том, что менять территорию Украины можно только путем ее увеличения, нардепы провалили. То есть, теоретически, референдум могут провести и относительно вопроса об уменьшении территории Украины (что сразу породило предположения, что могут вынести вопрос Крыма и Донбасса).

Кроме того, на референдум появится возможность выносить вопросы об отмене уже принятых законов, а также об инициировании новых законов.

Также этот закон делает обязательным итоги референдума для органов власти. То есть, если проголосует народ за отмену закона, то Верховная Рада обязана его отменить (другое дело, что она может тянуть с этим вопросом очень долго).

Накануне голосования прошел слух, что даже в "Слуге народа" за законопроект не хватает голосов. После чего, как сообщили нам источники среди нардепов, глава фракции Давид Арахамия в партийном чате выдвинул ультиматум – тех, кто не проголосует исключат из фракции. Обозначив тем самым принципиальность этого закона для президента.

По итогу проголосовало 226 "слуг".

Ещё 20 голосов добавила группа "Доверие" и ещё 9 внефракционных, включая депутатов, близких к Ринату Ахметову.

Из присутствовавших в Раде депутатов от "Слуги народа" не голосовали за закон только двое. Оба люди Богдана – его партнёр по аграрному бизнесу Сольский (глава аграрного комитета) и Струневич – человек друга Богдана застройщика Ваврыша.

Какое практическое применение будет иметь этот закон и какие именно вопросы будут выноситься на референдум анализировала "Страна".

Как проводить референдумы

Проект закона "О народовластии через всеукраинский референдум" был подан президентом в Раду как безотлагательный прошлым летом. Вообще легализовать референдумы Владимир Зеленский обещал еще с начала своей каденции, но прописал такую возможность в законопроекте только спустя год после прихода к власти. В первом чтении документ приняли еще в июне 2020 года. А дальнейшая работа над законопроектом застопорилась из-за 2 тысяч внесенных в него поправок.

В целом этот законопроект создает механизм для проведения всеукраинских референдумов, определяет тематику вопросов, которые могут на него выноситься (не более 1 вопроса за раз).

По тем вопросам, которые были поддержаны на референдуме, следующий опрос граждан можно проводить не раньше, чем через 3 года. По тем, которые не были приняты – не ранее, чем через год.

Субъектами инициативы для проведения референдума, как и раньше, могут быть президент, Верховная Рада или народ. Собственно, ради "народной инициативы" и задумывался этот проект.

Но понятно, что "народными инициаторами" будут прежде всего политические партии. Закон дает им возможность официально зарегистрироваться в ЦИК в качестве сторонников или оппонентов темы референдума для ведения агитации.

Однако, механизм реализации этого права выглядит довольно не просто.

На собрании, где присутствует не менее 300 избирателей, создается инициативная группа, выступающая за проведение референдума по народной инициативе. В саму группу должно войти не менее 60 граждан, имеющих право голоса. За неделю с момента собрания они подают в ЦИК заявку о проведении референдума.

Далее ЦИК в течение 5 дней проводит проверку.

У ЦИК есть право обратиться к президенту с просьбой сделать представление в Конституционный суд по поводу соответствия Конституции вопроса, который предлагается вынести на референдум. У президента для такого обращения будет 40 дней. Если за это время глава государства не запросит вывод Конституционного суда, ЦИК продолжит регистрацию народной инициативы. Если же президент подаст обращение в КС, суд в течение 30 дней должен вынести свой вердикт.

После разрешения КС (или ЦИК) начинается сбор подписей граждан за проведение референдума. В течение 90 дней необходимо собрать 3 миллиона подписей, на проверку которых ЦИК дается 10 дней.

Важный нюанс: подписи должны быть собраны в 2/3 областей, не менее, чем по 100 тысяч в каждой области. Формулировка о сборе подписей в двух третях областей ко второму чтению была переписана, и таким образом сняла проблему, о которой говорили раньше, что подписи нужно собирать во всех регионах Украины. Это могло сделать реализацию закона невозможной, так как нельзя было бы провести сбор подписей на Донбассе или Крыму.

Простой подсчет показывает, что от момента собрания граждан, выдвинувших идею о проведении референдума, до президентского указа может пройти больше 3 месяцев. Это не считая тех 3 месяцев, которые будут даны непосредственно на сбор подписей.

Вопросы могут быть "общегосударственного значения" или же об отмене неких законов или их отдельных положений.

Не могут быть предметом всеукраинского референдума вопросы:

1. Противоречащие положениям Конституции Украины, общепризнанным принципам и нормам международного права, закрепленным в первую очередь Общей декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, протоколами к ней.

2. Направленные на ликвидацию независимости Украины, нарушение государственного суверенитета и территориальной целостности Украины, создание угрозы национальной безопасности Украины, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды;

3. По вопросам налогов, бюджета, амнистии;

4. Отнесены Конституцией Украины и законами Украины к ведению органов правопорядка, прокуратуры или суда (поэтому ставшее популярным предложение Дубинского вынести на референдум вопрос о посадке Петра Порошенко является непроходным даже чисто по формальным причинам).

После сбора подписей и их проверки президент подписывает соответствующий указ о проведении референдума. Дата назначения референдума определяется в последнюю неделю 60-дневного срока с момента президентского указа.

В общем, весь механизм от идеи до проведения референдума затянется минимум на 8-9 месяцев.

Субъектом инициативы по проведению референдума может быть сам президент, если его вопрос будет касаться общих положений Конституции, разделов "Выборы. Референдум" в Конституции или "Внесение изменений в Конституцию". Сам Зеленский во время своей предвыборной кампании обещал провести референдум о вступлении Украины в НАТО. А когда стал президентом, заявил, что референдум по НАТО состоится, когда "население Украины будет к этому готово".

Также законопроектом дается право Верховной Раде назначать референдум по вопросам "изменения территории Украины". В документе есть оговорка, что референдума требует принятие закона о ратификации международного договора, который предусматривает изменение территории Украины. Об этом еще пойдет речь ниже.

Электронное голосование и обязательность результатов

В законопроекте есть также две важных новации.

Во-первых, в возможности проводить электронное голосование. С этой целью Центризбирком должен будет предусмотреть создание автоматизированной информационно-телекоммуникационной системы. Но сохраняется возможность голосовать и по старинке – с использованием бумажных бюллетеней.

Во-вторых, референдум имеет обязательный, а не консультативный характер. До сих пор решения референдума не были обязательны к исполнению. Теперь же в законопроекте прописывается формула, при которой решение народа будет обязательным для исполнения органами государственной власти.

Первый вице-спикер Руслан Стефанчук в интервью изданию "Фокус" пояснил, что было решено отказаться от понятия "консультативные референдумы", поскольку организовывать всенародное голосование — вещь недешевая. Так, по его словам, стоимость проведения одного референдума — примерно 2 млрд грн. Он вспомнил о референдуме, который прошел 16 апреля 2000 года, где, в частности, граждане проголосовали за сокращение депутатов до 300. Но это волеизъявление так и не было имплементировано.

Теперь все решения народа, принятые на референдуме, будут обязательны для исполнения органами государственной власти.

Это очень важное дополнение, потому что до сих пор не было понятно как имплементировать результаты референдума, если они не являются обязательными для органов власти.

Именно из-за этого, например, так и остались на бумаге итоги референдума 2000 года об изменении Конституции.

Что изменили ко 2 чтению

Ко второму чтению проект оброс некоторыми дополнениями.

Например, референдум запретили проводить одновременно с любыми общенациональными, очередными или внеочередными выборами или очередными местными выборами. Таким образом, референдум может совпасть только с внеочередными, первыми, промежуточными или повторными местными выборами.

На сбор подписей под инициативой о проведении референдума будет дано не 60 дней, а 90. Чуть больше времени будет дано и Центральной избирательной комиссии на обработку подписей – не 5 дней, а 10. Были уточнены требования и к сбору самих подписей. Например, на одном подписном листе должны быть подписи жителей только одного района.

Была расширена статья о тайном голосовании. Раскрывать результат голосования конкретных голосующих запретили самим избирателям, членам комиссий, официальным наблюдателям, представителям СМИ и другим лицам. Ранее под запрет подпадали только члены комиссий.

Органам власти депутаты официально разрешили препятствовать агитации по решению суда. То есть, например, если суд вынесет решение о том, что запрещено проведение митингов или сборов для обсуждения вопросов, вынесенных на референдум, органы власти тоже запретят такое мероприятие.

Проводить агитацию по поводу проведения референдума (но не сути вынесенных на него вопросов) будут не только за счет фондов субъектов инициативы, а и за счет средств государственного бюджета, выделенных на референдум.

Организаторам референдума по народной инициативе придется изложить обоснование необходимости такого референдума довольно лаконично – всего в 2500 знаков (правда, не указано, с пробелами или без). Речь идет примерно об одной странице А4, заполненной текстом стандартного шрифта Times New Roman 12 кегля.

Как и раньше, референдум будет считаться состоявшимся при явке не менее 50% избирателей, имеющих право голоса. Хотя эту норму особо критиковали эксперты, подчеркивая, что на каждые выборы ходит все меньше и меньше избирателей.

Еще один важный нюанс касается полномочий Нацсовета по телерадиовещанию, который теперь сможет прекращать – до окончания процесса референдума – трансляцию иностранных телеканалов (в том числе через операторов телекоммуникаций) в случае, если эти каналы будут вести агитацию или содержать в передачах призывы к ликвидации независимости, нарушению суверенитета, захвата государственной власти, пропаганду насилия, разжигания расовой, этнической, религиозной розни, посягательство на права человека или здоровье населения.

В законе также говорится, что для отечественных СМИ за агитацию (первое нарушение) будет выноситься предупреждение. Но в случае, если нарушение было "грубым" (что именно подразумевается под грубыми нарушениями – не поясняется) или повторным, "суд принимает решение о временной – до окончания процесса референдума – остановке выпуска программы, лицензии аудиовизуального СМИ или временный запрет на выход печатного издания".

Ждать ли референдум по Донбассу и Крыму?

Основным камнем преткновения для принятия закона о референдуме была возможность парламента инициировать референдум по вопросам изменения территории Украины. Именно в этом оппоненты власти увидели основную "зраду". Мол, президент захочет провести через референдум принятие решений по Донбассу или Крыму.

Их логика в следующем. Учитывая, что референдум имеет обязательный, а не консультативный характер, решение референдума о ратификации международного договора по изменению территории Украины уже не потребует имплементации Верховной Радой, а автоматически вступит в силу.

Например, близкий к экс-президенту Порошенко политолог Павел Нусс уже спрогнозировал, что в такой редакции закон создаст юридическую базу для капитуляции перед Россией. "Если на референдум, например, будет вынесен вопрос передачи России Крыма в обмен на вывод оккупантов из Донбасса или на базе какого-то другого договора, то из-за сфальсифицированных результатов референдума такую преступную измену могут узаконить", – заявил он.

Но такие слухи официально опроверг спикер Рады Дмитрий Разумков, заявив, что статусы Крыма и Донбасса на референдум выноситься не смогут.

Впрочем, опрошенные "Страной" эксперты считают, что даже если подвести особый статус Донбасса под вопросы "общегосударственного значения", власть на это не пойдет. Нет политической воли.

"Теоретически предоставление особого статуса может быть предметом рассмотрения на референдуме. Но практически – это невозможно. В Украине со следующего года пройдут экватор и начнут подготовку к новым выборам, а значит будут всячески избегать любых сложных тем. Имея монобольшинство Зеленский мог бы решить проблемы Донбасса. А если не решил – значит нет политической воли. И я не вижу оснований, чтобы она взяла и появилась", – говорит "Стране" политолог Вадим Карасев.

Как считает политолог Руслан Бортник, кроме особого статуса Донбасса для власти останутся табу для вынесения на референдум и другие важные для общества темы, вроде вопросов внутренней гуманитарной политики, отношения к тотальной украинизации или переписыванию истории.

"Этот законопроект действительно создает реальные механизмы, чтобы спросить мнение людей не только об особом статусе Донбасса, но и их отношению к той гуманитарной политике, которую проводит власть. Но по моему мнению такие темы никто трогать не будет. В целом, закон будет очень трудно применить на практике. И скорее он является некой политической фишкой: "Вот мы обещали и мы сделали". Выполнить экономические обещания не удается, поэтому хотя бы выполним политические обещания, которые особого значения не имеют", – говорит он.

Впрочем, само по себе то, что в законе предусмотрена возможность изменения территории Украины открывает пусть и теоретическую, но возможность, принятие неких решений по Крыму.

Тем более, что перед голосованием за законопроект нардепы провалили правку депутата Матусевича. Он предлагал уточнить, что на референдум можно ставить вопрос только относительно изменения территории Украины путём ее увеличения. Но депутаты эту правку не поддержали.

То есть, теоретически, на референдум смогут вынести вопрос об уменьшении территории Украины.

Будут отменять законы и обязывать принять новые

Пока же наиболее прикладное значение принятый закон будет иметь в части отмены уже принятых законов либо продвижение неких идей.

Несмотря на сложную (и дорогостоящую) процедуру сбора подписей – собрать их вполне по силам крупным украинским партиям.

И затем они действительно могут попробовать отменять законы через суд, либо выносить некие инициативы, которые станут обязательными для имплементации органами власти.

Закон гласит, что предметом всеукраинского референдума по народной инициативе могут быть вопросы о прекращении действия законов или упразднения каких-либо норм действующих законов.

Отдельная статья законопроекта поясняет это требование шире: инициаторы референдума по народной инициативе должны объяснить, какую проблему пытаются решить при помощи голосования: высказать поддержку какому-то закону или требовать утверждения какого-либо законопроекта, или продемонстрировать несогласие народа с принятием закона или отдельной его нормы.

Оппоненты проекта считают, что таким образом референдум подменит законодательную власть, ведь если народ потребует принять какой-то закон, то решение референдума будет обязательно для исполнения.

И, судя по всему, политические партии попытаются этой возможностью воспользоваться.

Навскидку можно выделить сразу несколько тем, по которым могут инициировать референдум:

- отмена закона о продаже земли,

- отмена закона о тотальной украинизации (или отдельных его норм),

- разрешение на владение гражданами огнестрельным оружием,

- лишение президента части полномочий и преобразование Украины в парламентскую республику.

Безусловно, "народно-инициативный" креатив может "рубиться" через КСУ, но, с учетом того, что этот орган находится в довольно неопределенном состоянии и его трудно назвать управляемым со стороны президента (или какой-либо другой одной группы влияния), то "порешать" вопрос с ним крупным политическим партиям вполне возможно.

Другой вопрос, что Рада затем может бесконечно долго имплементировать результаты референдума, если они не устроят правящее большинство.