Децентрализация на линии войны: кто тормозит реформу и что делать

Автор – Максим Ткач, советник по вопросам децентрализации Донецкого ЦРМС, эксперт по местному самоуправлению для ЛІГА.net.

Как решить хотя бы часть специфических для линии соприкосновения проблем и разблокировать создание ОТГ

Дискуссия о том, как разграничить полномочия между государством и местным самоуправлением, идет в Украине с начала 2000-х годов. Так, уже в 2005 году в парламенте прошли слушания "Децентрализация власти в Украине. Расширение прав местного самоуправления". Но активный этап начался только в 2014 году с принятием Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти. За это время произошли огромные изменения в территориальной, административной и финансовой сферах, а реформу децентрализации неоднократно называли одной из самых успешных в стране. И с этими оценками соглашаются как представители власти, так и гражданского общества.

Реформа заключается в создании действенного и состоятельного местного самоуправления и передаче ему части полномочий и ресурсов от государства. Это, по мнению многих экспертов, повысит качество публичных услуг и сделает жизнь граждан более комфортной. Однако не везде в Украине смогли воспользоваться добровольным принципом создания ОТГ и преимуществами, которые предоставляет децентрализация власти. Среди них – населенные пункты вдоль линии разграничения в Донецкой области.

У этих территорий есть как общие для всей страны проблемы, так и специфические. Общие – это опасение сельских жителей объединяться с городом, постоянные дискуссии о территориальном формате новых ОТГ, влияние фермеров на принятие решений.

С решением специфических проблем вдоль линии соприкосновения возникают практически непреодолимые трудности. Это и продолжение военных действий, и дальнейшее развитие громад вдоль линии в условиях отсутствия инвестиций. Но часть таких специфических для линии соприкосновения проблем решить все-таки можно.

Неназначение первых выборов. Их в Донецкой области ждут семь громад, которые юридически прошли путь объединения. Кроме вопроса безопасности, до сих пор не определен механизм назначения выборов там, где очередные местные выборы не состоялись в 2015 году. Тогда Верховная Рада решила не проводить их на тех территориях, где велись военные действия – это было опасно. Однако проведение в текущем году президентских и парламентских выборов и на этих территориях обесценивает этот аргумент для общества. Также продолжает существовать юридическая неопределенность, кто именно должен назначить первые выборы в созданных ОТГ в Донецкой области там, где не проводились местные выборы в 2015 году – Верховная Рада, как это было указано в постановлении четыре года назад, или ЦИК, который по закону должен назначать первые выборы в объединенные громады.

Сложное административно-территориальное устройство. Это не позволяет создать объединенные громады тем территориям, где административный центр потенциальной ОТГ находится в подчинении другой административной единицы (так называемые города-"матрешки"). Например, поселок Сартана Донецкой области подчинен городу Мариуполю, но должен стать административным центром Сартанской ОТГ. Или Новодонецкая громада, которая уже около двух лет ждет назначения первых выборов.

Важный аспект при объединении громад – земельные вопросы. Законом предусмотрен принцип неразрывности территории ОТГ. И проблема состоит в том, что в Донецкой области у части территорий, которые должны будут войти в состав одной ОТГ, нет общих границ. Например, некоторые села, которые административно подчинены городу Торецк и должны образовать с ним ОТГ, находятся в окружении земель сельских советов Ясиноватского и Константиновского районов, а значит, не имеют общих границ с городом и между собой, что делает невозможным создание Торецкой ОТГ. С проблемой разорванности сельских советов линией разграничения столкнулась Очеретинская громада в Ясиноватском районе. Процессы децентрализации в Очеретинской громаде начались еще в 2015 году, тогда же были приняты все необходимые решения. Но до первых выборов дело не дошло – из Центризбиркома вернули документы. Дело в том, что часть сельсоветов, которые вошли в Очеретинскую громаду, разделены линией соприкосновения таким образом, что одни села находятся на территории, которая подконтрольная правительству, а другие – на оккупированной. А эти сельские советы как органы местного самоуправления продолжают работать. И при создании Очеретинской громады в ее состав не включили села, которые находятся на оккупированной территории. А разрывать территорию сельсовета нельзя. Именно поэтому процесс создания Очеретинской ОТГ так и не дошел до логического конца.

Выход из такой ситуации возможен. Не меняя границы района, можно изменить границы проблемных сельских советов: подконтрольные украинской власти села включить в состав других сельсоветов. Например, из Спартанского сельсовета украинское Опытное войдет в состав громады, а судьбу остальной территории уже решать в рамках политических договоренностей.

Большой проблемой для реформы децентрализации является институт военно-гражданской администрации. У ВГА отсутствуют полномочия участвовать в создании ОТГ – такие решения по закону могут принимать только местные советы. А у военно-гражданских администраций районного уровня нет законных возможностей передавать имущество из районной собственности в ОТГ. И это также тормозит реформу в Донецкой области и демотивирует местное самоуправление участвовать в реформе децентрализации.

Все эти специфические для региона проблемы не дают возможности участвовать гражданам в реформировании местного самоуправления, чувствовать себя причастными к процессам децентрализации и демократизации украинского общества. Но эти проблемы разрешимы. Часть решений можно принять на местном уровне, однако определенных решений ждут и от законодателя. И когда Верховная Рада примет необходимые документы, процесс децентрализации получит новый толчок для активизации.

Оптимальным было бы принять необходимые изменения в законодательство и дать возможность таким территориям добровольно создать ОТГ, а людям – стать вовлеченными в процессы создания нового состоятельного и действенного местного самоуправления.