Запрет вместо легализации: как хотят контролировать азартные игры

О намерении упорядочить, то есть взять под контроль государства, игорный бизнес в Украине команда президента Владимира Зеленского заявила еще в сентябре. Однако для этого этот бизнес надо было легализовать. Ведь официально он запрещен у нас еще с 2009 года. Хотя, как оказалось, запрет совершенно не мешает существованию сотен, если не тысяч, залов игровых автоматов, казино и прочих заведений для азартных игр, маскирующихся под лотереи, а то и просто работающих без всяких вывесок, например в кафе-"наливайках".

Как заявляли в правительстве, легализация азартных игр должна была наложить строгие ограничения на игорные заведения – в первую очередь относительно мест расположения. Вместе с тем в правительстве рассчитывали, что законодательное урегулирование деятельности игорного бизнеса может принести в бюджет от 2 до 5 млрд грн. Уже в 2020 году, согласно закону о госбюджете, только от продажи лицензий на деятельность, связанную с азартными играми, предполагалось получить более 4 млрд грн. А премьер-министр Алексей Гончарук говорил даже о том, что легализация игорного бизнеса в целом может принести до 1% роста ВВП, а это уже свыше 30 млрд грн. Источник – Сегодня.

Президент Украины Владимир Зеленский поручил принять закон об упорядочении деятельности игорных заведений до 1 декабря этого года. Кабмин подал свой законопроект (№2285) в парламент еще 17 октября. Но вслед за ним появилось еще 8 вариантов законопроектов, касающихся азартных игр. Слишком уж горячей оказалась дискуссия о том, каким именно образом следует ограничивать деятельность игорных заведений. В результате 19 декабря в повестку дня пленарного заседания были включены все 9 законопроектов. В том числе №2285-д, который был подан в Раду только 18 декабря и позиционировался как доработанный проект Кабмина, или "объединенный" законопроект, в котором "собрали все лучшее, что можно было собрать из всех версий", как выразился, презентуя этот законопроект, его автор Александр Дубинский.

В результате на голосование был поставлен именно этот законопроект – 2285-д. Однако ему удалось набрать только 213 голосов, и проект отправили обратно в комитет для подготовки к повторному первому чтению.

Провал голосования заставил президента Украины Владимира Зеленского выступить с резким заявлением. "Вчера Верховная Рада провалила принятие закона о легализации игорного бизнеса. Мы знаем, кто за этим стоит. Не хотите играть по прозрачным правилам? Не хотите работать цивилизованно и платить в бюджет? Что же, давайте по-другому. С сегодняшнего дня немедленно закрываем все игровые залы. Думай...те", – написал глава государства в Facebook 20 декабря.

Каким образом удалось законно закрыть незаконные игровые заведения, объяснил в тот же день премьер-министр Алексей Гончарук.

"В Украине работает только три оператора государственных лотерей. Однако это не мешает десяткам сотен заведений по всей стране осуществлять игорную деятельность, запрещенную законом, прикрываясь лотереями. Как это работает? Эти учреждения заключают с операторами гослотерей договоры на распространение. Прикрываются этими договорами, однако на территории заведения устанавливают "игровые автоматы", которые запрещены законом. Мы эти схемы прекращаем", – заявил он.

Правительство отменило разрешение для операторов лотерей заключать договоры на распространение, изъяв эту норму из лицензионных условий.

26 декабря полиция отчиталась о закрытии всех 5300 залов игровых автоматов и подпольных казино по всей Украине, о которых ей было известно. Уверяют, что ни одного работающего заведения для азартных игр уже не осталось. Но если такие обнаружатся, граждан призывают сообщать об этом на правительственную горячую линию 1545*5.

Как предполагалось ограничить игорный бизнес? Чем отличается доработанный законопроект от правительственного и почему при, казалось бы, всеобщей поддержке упорядочения азартных игр в парламенте не удалось наскрести голосов для принятия закона?

Правительственный законопроект предлагал отменить действующие законы "О запрете игорного бизнеса в Украине" и "О государственных лотереях в Украине" и прописать для них новые правила. Проект 2285-д содержал такую же норму.

Правительственный законопроект предлагал в Кодексе об административных правонарушениях увеличить штраф за незаконную организацию азартных игр с 3-25 необлагаемых минимумов до 30-500 минимумов. Проект 2285-д, кроме этого, вводил также штраф за допуск к азартным играм несовершеннолетних (100-550 необлагаемых минимумов).

Первоначальный законопроект – 2285 – предлагал в Уголовном кодексе кроме штрафа за незаконную игровую деятельность предусмотреть изъятие игрового оборудования и тюремный срок на 1-3 года, а доработанный законопроект – изъятие оборудование и срок от 5 до 12 лет. А кроме того, сажать в тюрьму за бездеятельность работников правоохранительных органов (которые, как уверены в правительстве, сейчас "крышуют" игральный бизнес) на 7-10 лет.

В обоих законопроектах к числу азартных игр причислялись пари, вводились лицензирование игорного бизнеса и жесткие ограничения и запреты на рекламу игорных заведений и азартных игр. Перечислялись виды разрешенных азартных игр и запрещались те, которые не попали в перечень. Для борьбы и игроманией (лудоманией) обоими законопроектами предусматривалось требование к организаторам игровой деятельности обеспечивать идентификацию игрока, то есть требовать паспорт, да еще и идентификационный код (для интернет-игр – сканы этих документов и цифровую подпись).

Также предполагалось ввести практику, что игроман может подать в государственный орган, который будет контролировать деятельность игровых заведений, "заявление о самоограничении" – просьбу не допускать его к участию в азартных играх (на срок от 6 месяцев до 3 лет). Игральные заведения обязаны не допускать таких людей к участию в азартных играх.

Однако основные расхождения в законопроектах содержатся в разделах, которые касаются порядка организации и проведения азартных игр. И если в вопросах штрафов доработанный законопроект более жесток, то в разрешительных вопросах, на наш взгляд, напротив, гораздо более либерален.

Так, в правительственном проекте казино разрешалось обустраивать в 5-звездочных отелях не менее чем на 200 номеров, и таких лицензий предполагалось выдавать не более 20 на всю страну. В доработанном законопроекте норма о максимальном количестве лицензий отсутствует, а казино разрешается организовывать в 5-звездочных отелях на 150 номеров и больше для Киева и на 100 номеров и больше – для других населенных пунктов. Еще и вводится понятие "инвестиционных проектов по организации и проведению азартных игр" – для инвесторов строительства больших 5-звездочных отелей, которым лицензии будут предоставляться на 10 лет бесплатно.

Вместе с тем в обоих законопроектах прописывались ограничения к игровому оборудованию казино, которые играли на руку крупному бизнесу: не менее 50 сотрудников, не меньше 10 игральных столов, в т. ч. 2 – с кольцом рулетки, и не менее 50 игровых автоматов для населенных пунктов с населением более 500 тыс. человек. Не менее 5 игровых столов (1 с рулеткой) и 20 игровых автоматов – для населенных пунктов с населением менее 500 тыс.

Правила для букмекерской деятельности в законопроектах также выписаны по-разному. Правительственным законопроектом предполагалось выдавать не более 10 лицензий на всю Украину для проведения букмекерской деятельности и казино в интернете и 80 – для организации букмекерских пунктов оффлайн. По одной лицензии можно было открыть не более 10 букмекерских пунктов. В законопроекте Дубинского ограничения по количеству лицензий и пунктов отсутствуют.

И, наконец, о залах с игровыми автоматами. В правительственном законопроекте залы с игровыми автоматами разрешалось размещать в отелях 3-5 звезд более чем с 200 номерами – для Киева и 150 номерами – для других населенных пунктов. Общее количество автоматов по всей Украине не должно было превышать 40 тысяч.

В доработанном законопроекте минимальная норма уменьшена до 50 номеров для Киева и до 25 номеров – для других населенных пунктов. Кроме того, "доработанный" законопроект разрешал располагать игровые автоматы в любых нежилых зданиях общей площадью более тысячи квадратных метров для Киева и более 500 кв. м. – для других населенных пунктов. Для понимания: в Киеве таким параметрам удовлетворяет практически любой торговый центр, кинотеатр, клуб и многие заведения общественного питания. Так что, наверное, не зря одним из пунктов этого законопроекта запрещается устанавливать игровые автоматы "в киосках, навесах и передвижных малых архитектурных формах".

Перед голосованием в парламенте доработанного законопроекта глава профильного парламентского комитета, по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики, Данил Гетманцев отказался принимать участие в рассмотрении вопроса о легализации игрального бизнеса, заявив "о наличии потенциального конфликта интересов".

Юристы оценивают итоговый законопроект по-разному.

Александр Хацкевич, управляющий партнер ЮК "Primelex", считает, что главная причина провала голосования – это отсутствие единого подхода, который бы базировался на равных условиях для всех видов игорного бизнеса.

"Каждый из законопроектов содержал откровенно лоббистские положения и представлял преференции то казино, то букмекерам, то операторам лотерей. Учитывая тот факт, что представители этих видов бизнеса, по данным даже из открытых источников, влияют на некоторых депутатов, то отсутствие компромисса между этими группами привело к тому, что в настоящее время закон о легализации игорного бизнеса не принят. Некоторые депутаты сознательно концентрируют внимание на определенных видах игорного бизнеса, при этом умалчивая существование проблем в других, например, таких, как деятельность по организации азартных игр онлайн, которые трудно контролируются даже в таких странах Европы, как Великобритания", – говорит Александр Хацкевич.

Юрист считает, что законопроект 2285-д все же будет проголосован с незначительными правками в начале следующего года. Однако в экономическом эффекте от его принятия сомневается.

"Очень странным является включение в доходную часть бюджета на 2020 год 4,5 млрд грн поступлений от игорного бизнеса, поскольку никаких экономических расчетов ни Министерство финансов, ни профильный комитет не предоставляли. При отсутствии взвешенного экономического подхода к стоимости лицензий, порядку их получения мы получим ситуацию, когда игорный бизнес останется в тени", – считает он.

Кандидат экономических наук, независимый эксперт Александр Хмелевский также говорит о явно лоббистском характере законопроекта.

"Рада откладывает рассмотрение законопроекта, так как он в целом негативно воспринимается в обществе. Социологические исследования показывают, что большинство населения не поддерживает легализацию игорного бизнеса. Кроме того, законопроект выписан под определенные группы, которые занимаются игорным бизнесом, что вызывает сопротивление со стороны их конкурентов", – считает эксперт.

Александр Хмелевский тоже сомневается, что легализация игрального бизнеса позитивно скажется на экономике.

"После легализации игорного бизнеса в Украине появится еще больше игорных заведений. На экономике Украины легализация скажется негативно. Игорный бизнес не создает стоимость. Он фактически отбирает средства у людей в пользу игорных заведений. Человек вместо того, чтобы приобрести товары или услуги – а именно такие покупки и способствуют экономическому росту, – будет отдавать их казино. Власти надеются, что через легализацию игорного бизнеса возрастут поступления в бюджет. На мой взгляд, это очень сомнительно. Игорный бизнес всегда уклоняется от уплаты налогов. Зато при покупке людьми товаров и услуг государство получило бы НДС, акцизы и налог на прибыль. В практически всех развитых странах игорный бизнес или запрещен, либо существенно ограничен. Зато в бедных, отсталых странах игровые автоматы на каждом шагу", – акцентирует экономист.

В то же время адвокат Иван Гранцев, управляющий партнер компании "Гранцев и Партнеры", считает, что урегулирование игорного бизнеса будет способствовать укреплению экономики страны.

"Это целая отрасль экономики, которая сейчас находится в тени, вне всякого государственного контроля. Как минимум, в случае ее возвращения в правовое поле субъекты хозяйствования в сфере игорного бизнеса начнут платить налоги, будут создаваться новые рабочие места и тому подобное. Запрет азартных игр за все годы своего существования продемонстрировал только свою полную бессмысленность и неэффективность, ведь игорный бизнес никуда не исчез после своего запрета. Он продолжает существовать вполне нелегально, в виде подпольных казино, которые никак не контролируются государством и, конечно, не наполняют украинский бюджет. Введение игорного бизнеса в правовое поле имеет сразу несколько преимуществ: 1) государство получит возможность для регулирования данной отрасли, которая сейчас находится вне ее влияния, 2) дополнительные поступления в государственный бюджет, 3) снятие ненужной нагрузки с органов исполнительной и судебной власти", – перечисляет Иван Гранцев.