Как поменяет политрасклад императивный мандат для местных советов

Фото из архива "Карачуна"   После избрания местных органов власти по всей Украине в советах начались массовые переговоры о создании коалиций.

Вообще избирательное законодательство не требует от фракций, которые прошли в районные, городские или областные советы создавать коалиции (в отличие от парламента, где эта норма закреплена в Конституции), но, тем не менее, без поддержки большинства там будет невозможно принимать результативные решения, а поэтому такие объединения неизбежны.

Обычной практикой ранее была "покупка" отдельных депутатов из разных фракций для создания большинства, лояльного, например, местному мэру (в горсовете) или губернатору (в облсовете).

Однако теперь реализовать такой проект будет сложнее.

Летом нынешнего года в законе "О статусе местного депутата" был детально прописан такой инструмент, как императивный мандат, который должен оказывать руководству партии дисциплинирующее воздействие на депутата.

Само понятие императивного мандата в Украине существовало и раньше, например, в Верховной Раде предыдущего созыва так лишились своих портфелей Николай Томенко и Егор Фирсов (которые вышли из фракции, по списку которой вошли в парламент).

Но теперь его применение будет происходить по четкой процедуре и для местных органов власти. С помощью этого инструмента лидеры партий попытаются застраховать себя на случай, если политики, которых они провели в местные советы, будут ориентироваться на центры влияния вне партий или начнут автономную карьеру.

В таком случае партии смогут лишить дезертиров депутатского мандата, и провести в советы более лояльных последователей.

То есть, местным элитам для создания коалиций теперь нужно будет "покупать" не отдельных депутатов, а договариваться (за деньги или политически) с руководством партии. Кроме того, могут возникнуть проблемы с уже "купленными" депутатами на этапе формирования списков.

Как будет применяться императивный мандат в местных органах власти, анализирует "Страна".

Партия решает все

Впервые императивный мандат в Украине как норма Конституции появился еще в 2004 году вследствие политреформы.

В 2010 эти изменения к Конституции были отменены, а в 2014-м снова вступили в силу.

В 2016 году из-за этой нормы были лишены депутатского мандата двое народных избранников от партии Петра Порошенко Николай Томенко и Егор Фирсов. Это произошло даже не смотря на то, что на тот момент еще не существовал закон, к которому шла отсылка в Конституции о том, что депутатские полномочия прекращаются на основании закона по решению высшего руководящего органа соответствующей партии.

Отзыв депутатов местных советов был юридически закреплен еще до первых изменений к Конституции.

В законе "О статусе депутатов местных советов" в редакции от 2002 года уже была статья, что депутат, который не оправдал доверия избирателей, может быть отозван. Тогда среди оснований для лишения депутата мандата была и такая формулировка, как "избиратели имеют право ставить вопрос об отзыве депутата местного совета также на иных основаниях, которые они будут считать существенными".

Но в 2008 году Конституционный суд признал императивный мандат не соответствующим Конституции, кроме оснований, предусматривающих невхождение, выход или переход депутатов в составе фракций партий или блоков. Только в 2015 году императивный мандат для местных советов вернули в законодательство. А летом нынешнего года в законе появилась норма об отзыве депутата "по народной инициативе".

Один из авторов избирательного законодательства, бывший депутат Александр Черненко в разговоре со "Страной" отмечает, что императивный мандат был одной из самых критикуемых норм.

"Для процедуры отзыва местного депутата прописывались настолько размытые основания, что под них можно было что угодно подогнать", – отмечает он.

По букве закона отзыв депутата с поста может быть следствием нарушения Конституции или законов, установленного решением суда, пропуском депутатом более чем половины пленарных заседаний совета или комиссии, невыполнения обязанностей отчитываться перед избирателями или встречаться с ними, невхождения во фракцию, а также из-за "несоответствия практической деятельности депутата основным принципам его предвыборной программы". Вот как раз под последним пунктом, действительно, можно подразумевать что угодно.

А учитывая то, что большинство партий вписывали в свои программы совершенно расплывчатые обещания вроде "медики будут получать достойные заработные платы" (Радикальная партия) или "улучшение жизнедеятельности громады" ("Европейская солидарность"), то любого человека можно обвинить в том, что он не выполняет эти обещания.

"Мы понимаем, как формировались списки депутатов, особенно региональные, – по франшизе, так просто продавали места. И императивный мандат там нужен только для того, чтобы сделать местный депутатский корпус полностью контролированным и нацеленным на соблюдение партийной линии. Как только кто-то будет неугодным, просто забирать у них мандат", – говорит "Стране" Черненко.

Несмотря на то, что в законе "О статусе местного депутата" процедуре отзыва посвящен целый раздел с громким названием "Отзыв по народной инициативе", по факту речь идет вовсе не об волеизъявлении избирателей, а о решении партии.

Согласно процедуре, описанной в законе, чтобы избиратели могли отозвать депутата, необходимо собрать всего от 30 (для сельсовета) до 400 (областного совета или Киевсовета) подписей.

Подписи должны быть с полным указанием всех паспортных данных. При этом на их сбор отводится от 10 дней для сельсовета до 30 дней для Киевсовета или облсовета. Подписные листы передаются в территориальную избирательную комиссию, которая совместно с полицией избирательно проверяет эти документы – то есть, опрашиваются подписанты, действительно ли они хотят отозвать того или иного депутата. Затем ТИК обращается в политсилу, которая делегировала этого депутата, и на основании их решения (если такое будет) отзывает депутата.

В общинах, где население меньше, чем 10 тысяч, а значит, в местные советы могли избираться самовыдвиженцы, ТИК обращается непосредственно к депутату, которого хочет отозвать община. Если он согласится с народным волеизъявлением, он может уйти. Но "может" не равно "обязан".

Во всех же остальных случаях решение остается за партией.

Кроме того, партии могут отзывать своих представителей решением конференции местной ячейки. Для такого решения необходимо минимум ⅔ голосов от участников конференции. Созывает конференцию и формирует ее повестку глава областной партийной организации.

Таким образом, именно от него реально зависит отзовут депутата или нет.

"Если говорить о политической подоплеке, то наименее думали об избирателях, поэтому право избирателя отзывать депутата – это исключительно политический лозунг, который использовали для принятия подобной нормы. На самом деле, конечно, было желание, чтобы депутаты местных советов, которые получили мандаты под брендом партии, следовали линии партии и указаниям партии, как официальным, так и неофициальным. Но вспомните, что Венецианская комиссия всегда конкретно указывала, что императивный мандат противоречит высоким стандартам Совета Европы", – говорит "Стране" Игорь Попов, народный депутат 8 созыва.

В нынешних реалиях такой инструмент как императивный мандат будет играть в пользу двух категорий.

Во-первых, это реальные руководители партийных организаций и "надсмотрщики" из числа народных депутатов за этими местными ячейками. Во-вторых, это спонсоры политических партий, которые купили места для своих людей с целью принятия теми нужных решений в местных советах, рассказывает "Стране" глава Комитета избирателей Украины Алексей Кошель.

"Сейчас много говорят о создании местных коалиций, кто с кем будет объединяться и так далее. Если говорить о самых наиболее "вкусных" вопросах, так это земельные, вопросы коммунальной собственности и распределения бюджета, то есть там, где может быть реальная выгода. В таких вопросах, как правило, создаются ситуативные коалиции. А это значит, что голосование будет идти так, как решат партийные боссы. В этом случае наличие такого инструмента как императивный мандат – это реальная возможность заставить депутатов безоговорочно поддержать нужные голосования", – считает Кошель.

"Партии придут за вторым платежем"

Интересно, что в законодательстве закрепили, что право вносить предложение об отзыве депутата местного совета по народной инициативе или местной ячейкой партии можно не менее чем через год с момента приобретения депутатских полномочий.

"Первый год после выборов нельзя применять механизм императивного мандата. Но за год все равно все изменится", – считает Попов.

С другой стороны, обновленный закон не требует открытости процесса лишения депутата мандата, когда такое предложение выдвигает ячейка партии.

Если инициатором выступают избиратели, то согласно закону о дате, времени и месте проведения сборов организаторы обязаны не позднее, чем за 2 дня, сообщить СМИ и гарантировать им беспрепятственный доступ на такое собрание.

А если конференцию проводит местная партийная организация, то СМИ тоже должны уведомить, но не указаны ни сроки, ни способ уведомления. Порядок аккредитации журналистов также определяется партией. Это значит, что можно напечатать соответствующее объявление за час до конференции в любом издании совершенно другого региона, а участие СМИ вообще не предусмотреть.

При этом сам депутат, в отношении которого запускается процедура отзыва, фактически лишен каких-либо прав на собственную защиту. Как и возможности восстановить мандат. Все, что он может, – это только дать пояснения и делать заявления относительно обстоятельств, которые привели к процедуре его отзыва. Но если будет политическая воля руководителя его партийной ячейки на смещение такого депутата с должности, то избежать этого результата юридическим путем нереально.

То есть тасовать кадры в местных советах партии могут когда угодно и как угодно. Что, безусловно, окажет влияние на поведение депутатов.

"Я не думаю, что мы увидим вал решений о лишении депутатов мандатов, но как только появится первый же прецедент, каждый депутат местного совета будет четко понимать, что в случае несогласия с генеральной линией партии он может лишиться своей должности. Даже такой потенциальной угрозы достаточно, чтобы сделать послушными всех депутатов местных советов", – говорит Алексей Кошель.

Но последствия могут быть не только для самих депутатов, но и для тех, кто покупал "франшизу" партии на местных выборах в надежде, что теперь у него будут "свои" фракции (как правило в роли покупателей выступали мэры, местные политики и бизнесмены).

"Руководство нашей партии продала места в списках в ряде крупных городов. В основном – местным бизнесменам, – говорит источник "Страны" в руководстве одной из политических сил. – Другие партии, насколько я знаю, тоже продавали места в списках – и бизнесменам, и местным чиновникам, и действующим мэрам. Покупатели думают, что теперь это их люди. Но это ошибка. Они – люди партии. Моделируем ситуацию – через год появляется возможность забрать мандат у депутата. И я прогнозирую, что к тем, кто купил места в списках придут ходоки от партий за вторым платежем. Или с предложением об абонплате. Или же с предложением порешать какой-то вопрос. Например, по земле. Если будет отказ, то депутатов тут же лишат мандатов. А если будет артачиться местная организация, то и ее руководство поменяют и исключат из партии. Так что теперь местным влиятельным людям придется все время дружить с партиями, у которой они купили депутатов".